刑事申诉权保障的新进展与《刑事诉讼法》衔接完善的修改建议

内容提要　申诉是审判监督程序的重要入口。近年来，申诉权保障在《刑事诉讼法》之外的规范层面取得实质进展。2025年11月最高人民检察院、司法部印发的《依法保障律师阅卷权利工作规定》将申诉、再审抗诉纳入律师阅卷保障范围，2026年修订的《监狱法》第四十三条明确禁止将罪犯依法提出申诉作为认定其不服从管教、没有悔改表现的依据。两项规范分处检察办案与刑罚执行两个环节，其确立的保障要求在作为程序基本法的《刑事诉讼法》中尚无对应条款，由此形成三处衔接需求。律师查阅案卷材料的条件在审判环节与检察环节之间存在差异，检察机关调阅原案卷宗与人民法院移送卷宗之间缺乏配套，不利评价禁止规则在《刑事诉讼法》内部尚无对应条款。《刑事诉讼法》第四次修改宜就上述事项作出同向规定，使申诉制度在实体审查标准与程序规范两方面同步完善。

关键词　刑事申诉　申诉权保障　审判监督程序　刑事诉讼法修改

引言

习近平总书记指出，尊重和保障人权是中国共产党人的不懈追求。他强调，要加强人权法治保障，深化法治领域改革，健全人权法治保障机制，实现尊重和保障人权在立法、执法、司法、守法全链条、全过程、全方位覆盖，让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。^[1]①党的二十大报告进一步提出加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。申诉是当事人对已经发生法律效力的判决、裁定表达异议的法定途径，也是审判监督程序的重要入口，其程序是否健全，直接关系人民群众在司法案件中对公平正义的感受。《刑事诉讼法》修改已列入2026年立法工作安排，围绕再审启动路径与申诉审查制度的完善，学界近年形成了较为丰富的研究积累。^[2]②

在这些研究完成之后，申诉权保障领域又出现两项重要的规范进展。2025年11月10日，最高人民检察院与司法部联合印发《依法保障律师阅卷权利工作规定》，将人民检察院办理再审抗诉、申诉案件明确纳入律师阅卷保障范围。^[3]③2026年4月30日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订通过《监狱法》，新增第四十三条，规定监狱、人民法院、人民检察院不得将罪犯依法提出申诉、控告、检举，作为认定罪犯不服从管教、没有悔改表现的依据，该法自2026年11月1日起施行。^[4]④

两项规范的共同指向十分明确，即通过消除申诉权行使过程中的外部障碍，提升这一权利的可实现程度。它们分别位于检察机关工作文件与刑罚执行法之中，而《刑事诉讼法》作为规范刑事诉讼活动的基本法律，对其所确立的保障要求尚未作出同向规定，新的保障要求在刑事诉讼程序内部因而缺乏对应的实施依据，办案机关在具体适用时亦缺少明确指引。本文拟以上述两项规范进展为起点，梳理申诉权保障的规范演进过程，检视既有研究的贡献与其时间界限，分析新规范在《刑事诉讼法》层面产生的三处衔接需求，并就第四次修改提出相应建议。

一、申诉权保障的规范进展

（一）《刑事诉讼法》申诉条款的稳定性

《刑事诉讼法》关于申诉的核心条款自1979年确立以来保持了较高的稳定性。1979年《刑事诉讼法》第一百四十八条规定，当事人、被害人及其家属或者其他公民对已经发生法律效力的判决、裁定可以向人民法院或者人民检察院提出申诉，但不能停止判决、裁定的执行。1996年修正时将该条移至第二百零三条，申诉主体调整为当事人及其法定代理人、近亲属。2012年修正后为第二百四十一条，2018年修正后为第二百五十二条，条文表述未再变动。

与此形成对照的是应当重新审判情形的持续细化。1996年《刑事诉讼法》第二百零四条规定四项情形，2012年修正增加违反法律规定的诉讼程序可能影响公正审判一项，并对前两项作出限定，形成现行第二百五十三条的五项结构。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四百五十七条第二款在此基础上进一步细化为十项，增加了主要事实依据依法变更或者撤销的情形，认定罪名错误的情形，量刑明显不当的情形，以及对违法所得或者其他涉案财物的处理确有明显错误的情形。^[5]⑤申诉审查的实体标准处于持续细化过程之中，申诉的提出与审查程序则基本维持了原有框架。这一状况构成本文讨论的规范背景。

（二）检察机关申诉办理机制的体系化

检察机关在申诉办理程序的规范建构方面积累较早。《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》第一条明确，当事人及其法定代理人、近亲属认为人民法院已经发生法律效力的刑事判决、裁定确有错误，向人民检察院申诉的，由作出生效判决、裁定的人民法院的同级人民检察院刑事申诉检察部门受理并依法办理。^[6]⑥《人民检察院办理刑事申诉案件规定》第十二条规定了受理的四项条件，第十七条第三款进一步要求，对于首次向人民检察院提出的刑事申诉案件，应当调阅原案卷宗进行审查，听取申诉人或者其委托代理律师的意见，必要时可以采用公开听证方式进行审查。^[7]⑦

在审查主体的中立性方面，最高人民检察院于2017年印发《人民检察院刑事申诉案件异地审查规定（试行）》，建立刑事申诉案件的异地审查机制。^[8]⑧此后的工作文件进一步要求落实提级审查制度与异地审查制度。经过上述规范的累积，检察环节的申诉办理在受理与调卷之外，还形成了听取意见、公开听证与异地审查相互衔接的程序体系。

（三）律师阅卷规定的适用范围拓展

律师在申诉阶段查阅案卷材料的条件，长期依据《关于依法保障律师执业权利的规定》第十四条确定。该条规定，辩护律师办理申诉、抗诉案件，在人民检察院、人民法院经审查决定立案后，可以查阅、摘抄、复制已经审理终结案件的案卷材料。^[9]⑨

2025年11月印发的《依法保障律师阅卷权利工作规定》对检察环节的阅卷条件作出新的安排。该规定第二条将人民检察院办理再审抗诉、申诉等案件纳入适用范围，第十四条规定，人民检察院办理刑事申诉案件，已经调阅原案卷宗材料的，应当允许律师在人民检察院查阅、摘抄、复制案卷材料。该条以人民检察院已经调阅原案卷宗材料为条件，未再要求申诉案件先行立案。该规定第三章、第四章还分别建立异地阅卷与线上阅卷机制，律师可以通过检察业务系统查阅异地办案院的电子卷宗，或者通过网络平台提出阅卷申请。

（四）《监狱法》第四十三条的规范意义

将申诉与服刑期间的处遇评价相分离，此前主要由政策性文件加以规定。2013年中央政法委《关于切实防止冤假错案的规定》第十一条要求，罪犯提出申诉、控告的，不影响对其减刑、假释。^[10]⑩《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》第三条亦规定，罪犯在刑罚执行期间的申诉权利应当依法保护，对其正当申诉不能不加分析地认为是不认罪悔罪。^[11]⑪

2026年修订的《监狱法》第四十三条将这一要求上升为法律规定。原《监狱法》第二十三条的内容为罪犯的申诉、控告、检举材料监狱应当及时转递、不得扣压，保障方式限于材料转递这一程序性要求。^[12]⑫修订后的第四十三条将保障方式延伸至评价层面，明确禁止将申诉作为认定不服从管教、没有悔改表现的依据，效力层级亦由政策性文件提升为法律。

该条明确列举的义务主体包括监狱、人民法院、人民检察院三类机关。其中，监狱的刑罚执行活动由《监狱法》规范，人民法院与人民检察院的诉讼活动则主要由《刑事诉讼法》规范。这一立法安排使得人民法院、人民检察院在办理相关案件时负有的义务，其依据位于《刑事诉讼法》之外。

（五）规范演进过程中的落差

将上述进展依时间顺序排列，可以观察到一条较为清晰的演进过程。2013年中央政法委规定确立申诉不影响减刑、假释的要求，2017年检察机关建立刑事申诉案件异地审查机制，2020年《人民检察院办理刑事申诉案件规定》确立首次申诉应当调阅原案卷宗的要求，2025年《依法保障律师阅卷权利工作规定》拓展律师阅卷的适用范围，2026年《监狱法》第四十三条将不利评价禁止上升为法律。

上述规范分处刑罚执行与检察办案两个环节，方向一致，共同反映了申诉权保障水平的持续提升。与此同时，《刑事诉讼法》中的申诉条款在此期间未作调整，其确立的框架仍为一款概括性的权利规定加上应当重新审判的情形列举。周边规范的推进与基本法律的稳定之间由此形成落差。

二、既有研究的检视

围绕申诉与再审启动的制度完善，学界已有较为充分的讨论。在权利属性层面，有学者从《宪法》第四十一条出发，将申诉界定为救济性的基本权利，并梳理了诉讼申诉与行政申诉的分野。^[13]⑬民事诉讼领域的研究进一步区分了当事人的再审诉权与法院、检察机关的再审监督权，指出二者在性质、目的与行使逻辑上存在差异。^[14]⑭这一区分对于理解刑事申诉中当事人权利与机关职权的关系具有参照价值。

在程序建构层面，较早的研究提出应当设立专门的申诉案件审查委员会，并通过立案登记、听证审查等方式完善审查程序。^[15]⑮此后有研究主张对刑事申诉制度进行诉讼化改造，指出《刑事诉讼法》对刑事申诉的法律定位不明、程序规定缺失或者过于笼统，是检察机关办理刑事申诉案件面临困难的原因。^[16]⑯另有研究提出再审启动程序的类诉讼化改造，主张明确由上一级人民法院或者人民检察院作为启动主体，强化当事人的申诉权与程序参与权。^[17]⑰申诉阶段律师阅卷权的具体问题，亦有专门研究予以讨论。^[18]⑱在实证层面，早期研究以刑事错案的申诉再审为对象展开考察。^[19]⑲2024年发表的一项研究以官方统计数据与1818份再审裁判文书为基础，指出再审启动路径在实践中呈现依职权启动远甚于依申请启动、原审人民法院启动多于上级人民法院启动、检察机关抗诉趋于主流三重特征，并提出剥离人民法院依职权启动再审的权力、重新配置申诉审查主体等建议。同年发表的另一项研究指出，我国法律一直没有将申诉审查活动纳入诉讼程序，相关规定散见于司法解释和规范性文件之中，并就审查主体、审查内容与程序、配套制度提出改革方案。

上述研究对申诉制度的基本问题作了充分讨论，所提方案覆盖了审查主体的中立化、审查程序的规范化、律师代理制度的完善等主要方面，构成本文讨论的基础。前述成果均完成于2025年11月《依法保障律师阅卷权利工作规定》与2026年4月《监狱法》修订之前，两项规范所确立的新要求，以及由此在《刑事诉讼法》层面产生的衔接需求，尚未进入既有研究的讨论范围。本文的任务即在于承接上述研究，就新规范与《刑事诉讼法》的衔接问题作出分析并提出建议。

三、新规范在《刑事诉讼法》层面的衔接需求

（一）查阅案卷材料条件在审判环节与检察环节之间的差异

律师在申诉阶段查阅案卷材料的条件，目前存在两项并行的规范。《关于依法保障律师执业权利的规定》第十四条以办案机关决定立案为条件，同时适用于人民检察院与人民法院。《依法保障律师阅卷权利工作规定》第十四条以人民检察院已经调阅原案卷宗材料为条件，其适用主体限于人民检察院。两项规范制定时间相隔十年，条件设置亦有不同。就检察环节而言，2025年的规定确立了新的标准；就审判环节而言，现行有效的规范仍为2015年的规定。同一申诉案件的代理律师，向人民检察院与向人民法院申请查阅案卷材料时，所适用的条件并不一致。

这一差异在实践中产生的影响，需要结合《刑事诉讼法》第二百五十三条加以观察。该条列举的应当重新审判情形，包括有新的证据证明原判决、裁定认定的事实确有错误，据以定罪量刑的证据不确实、不充分，以及证明案件事实的主要证据之间存在矛盾等。申诉人主张上述情形存在，通常需要以案卷材料为基础形成具体的申诉理由。在申诉案件立案之前无法查阅案卷材料的情况下，申诉理由的形成缺少相应的材料支撑。

从审判实务的角度看，这一状况同样带来困难。人民法院审查申诉，需要判断申诉人所提理由是否达到立案审查的标准。申诉人受材料条件限制，所提理由往往较为概括，审查工作因而难以聚焦。审查标准与材料条件之间的这种关系，宜在《刑事诉讼法》层面予以统一考虑。

（二）调阅原案卷宗与移送原案卷宗之间的配套

《人民检察院办理刑事申诉案件规定》第十七条第三款要求，对于首次向人民检察院提出的刑事申诉案件，应当调阅原案卷宗进行审查。依前引《依法保障律师阅卷权利工作规定》第十四条，人民检察院已经调阅原案卷宗材料，是允许律师查阅的条件。两项规定相互衔接，共同构成检察环节申诉办理的材料基础。

不服人民法院生效刑事裁判的申诉案件，其原案卷宗由作出生效裁判的人民法院保管。人民检察院履行调阅义务，需要向人民法院提出调卷请求。现行法律与司法解释未就人民法院向人民检察院移送原案卷宗的程序、期限以及相关要求作出规定。《刑事诉讼法》第二百五十二条为当事人及其法定代理人、近亲属设置了向人民法院或者人民检察院提出申诉的两条路径，依前引《最高人民检察院关于办理不服人民法院生效刑事裁判申诉案件若干问题的规定》第一条，向人民检察院申诉的由同级人民检察院受理并依法办理，未设置其他前置条件。两条路径在规范设置上处于并列关系，检察路径的实际运行则以人民检察院能够调阅原案卷宗为前提。

从检察实务的角度看，调阅义务的履行缺乏对应的配合机制；从审判实务的角度看，人民法院移送原案卷宗亦无明确的程序依据与期限要求，具体操作中难以把握；就律师而言，查阅案卷材料的时点因而难以确定。上述三方面的困难指向同一个规范空白，宜通过《刑事诉讼法》的修改一并解决。

（三）不利评价禁止规则在《刑事诉讼法》内部的对应

《监狱法》第四十三条自2026年11月1日起施行后，人民法院、人民检察院在办理相关案件时负有不得将申诉作为特定评价依据的义务。这一义务的依据位于刑罚执行法之中，而人民法院、人民检察院的诉讼活动主要由《刑事诉讼法》规范。

这一状况与《刑事诉讼法》第二百五十二条的但书规定存在关联。该条规定申诉不能停止判决、裁定的执行，当事人提出申诉时通常处于刑罚执行期间。刑罚执行期间的处遇评价与申诉行为之间的关系，既涉及刑罚执行，也涉及审判监督程序的启动条件，属于两部法律的交叉领域。

从法律体系协调的角度看，同一项要求在不同法律中的规定宜保持一致。笔者认为，《监狱法》第四十三条所确立的不利评价禁止规则，在今后的司法解释与规范性文件中较有可能进一步具体化为可操作的审查标准，《刑事诉讼法》作为规范人民法院、人民检察院诉讼活动的基本法律，对此作出同向规定，有助于该项要求在诉讼程序内部的实施。

（四）一起申诉案件反映的程序问题

上述三项衔接需求在个案中可能同时出现。作者一代理的一起基层人民法院办理的申诉案件，其程序进程反映出程序规范供给不足所带来的具体困难。^[20]⑳该案自受理申诉至作出驳回申诉决定，历时逾六个半月。依前引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第四百五十七条第一款，三个月以内作出决定、至迟不得超过六个月的期限，针对的是立案审查的申诉案件，即经审查决定立案之后的审查期间；从人民法院收到申诉材料至决定是否立案，现行规范未设期限。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第三百零二条曾规定，人民法院受理申诉后应当在三个月内作出决定，至迟不得超过六个月，期限自受理起算；2012年修订时调整为对立案审查的申诉案件适用该期限，起算点后移至立案。^[21]㉑经此调整，受理至立案之间的时段脱离了期限约束，办案机关在这一阶段缺少期限指引，申诉人对程序进程亦难以形成预期。

该案的申诉审查由作出原生效裁判的同一人民法院进行。此种安排符合前引司法解释第四百五十三条关于申诉由终审人民法院审查处理的规定。该条第三款关于上级人民法院处理方式的表述，较此前的司法解释有所调整，由可以告知申诉人向终审人民法院提出，修改为应当告知申诉人向下级人民法院提出。^[22]㉒审查主体的确定与申诉人可以选择的救济路径，因此项调整而更为集中。

审查过程中，人民法院依职权向有关单位调取材料，未获提供。有关单位的答复中，有事项以相关材料属于内部审批材料、当事人或者代理律师无权查阅为由作出回应。人民法院依职权调取材料的权限由《刑事诉讼法》直接授予，与律师查阅案卷材料适用不同的规范依据，此类理解上的分歧与现行规范未就调查核实的配合事项作出统一规定有关。审查期限的落实、审查主体的确定、调查核实的配合，目前分别依据不同层级的规范加以处理，办案机关据以开展工作的依据不够明确，当事人对程序进程的预期亦难以形成。

四、《刑事诉讼法》第四次修改的衔接建议

（一）申诉条款的保障性规定与查阅案卷材料的条件

建议在第二百五十二条中增加一款，明确人民法院、人民检察院应当依法保障当事人及其法定代理人、近亲属行使申诉权利，不得将其依法提出申诉作为对其作出不利评价的依据。此项建议的目的在于实现与《监狱法》第四十三条的衔接。该条已经确立了人民法院、人民检察院的相应义务，《刑事诉讼法》作出同向规定，可以使这一要求在诉讼程序内部获得直接的适用依据，避免因规范位置分散而影响实施效果。

建议同时明确规定，当事人及其法定代理人、近亲属委托的律师，自提出申诉之日起可以查阅、摘抄、复制原案卷宗材料。此项建议的目的在于统一审判环节与检察环节的标准。《依法保障律师阅卷权利工作规定》已经在检察环节作出安排，审判环节沿用《关于依法保障律师执业权利的规定》确立的立案后查阅标准，两项标准在同一申诉案件中并行适用，容易产生适用上的困难。

在《刑事诉讼法》层面作出统一规定，可以消除这一差异。申诉人及其代理律师得以在提出申诉之初接触案卷材料，所提申诉理由能够更为具体，人民法院、人民检察院的审查工作因而更具针对性。就防止申诉权滥用而言，明确的材料条件与具体的申诉理由，同样有助于办案机关区分有实质依据的申诉与重复申诉。

（二）原案卷宗的移送与调查核实的配合

建议明确规定，人民检察院办理申诉案件需要调阅原案卷宗的，人民法院应当在收到调卷函之日起一定期限内移送；确有困难不能按期移送的，应当说明理由。此项建议的目的在于为《人民检察院办理刑事申诉案件规定》第十七条第三款确立的调阅义务提供配套机制。移送程序与期限的明确，既有利于人民检察院履行调阅义务，也可以使人民法院的移送工作具备明确依据。

建议一并规定，人民法院、人民检察院办理申诉案件依职权调取材料的，有关单位和个人应当配合；不能提供的，应当书面说明理由。此项建议的目的在于明确调查核实的配合义务，减少实践中因规范不明确产生的理解分歧。

配合义务的明确，同时有助于区分办案机关依职权调取材料与律师查阅案卷材料这两类不同性质的活动。前者的权限由《刑事诉讼法》授予办案机关，后者依据律师执业权利保障的相关规定，两者在权限来源、适用范围与程序要求上均有区别，混同适用容易影响调查核实工作的开展。

（三）申诉审查程序的基本框架

建议就申诉的受理登记、审查期限、审查方式以及答复要求作出规定。人民法院、人民检察院收到申诉材料后应当登记并出具回执，审查期限及其延长条件在法律层面予以明确，其中宜包括自收到申诉材料至决定是否立案的期限，对疑难、复杂、重大的申诉案件可以采用听证方式审查，作出驳回申诉决定的应当就申诉人提出的主要理由说明不予采纳的依据。

此项建议的目的在于为申诉审查工作提供统一的程序框架。现行规范中，审查期限规定于司法解释，审查方式散见于不同层级的文件，答复要求则缺乏统一标准。在法律层面确立基本框架，有助于提升审查工作的规范化程度，也有助于形成可供评价的办案标准。

审查主体的中立性问题，学界已有较为充分的讨论，所提方案包括由上一级人民法院审查，建立审判环节的申诉异地审查机制，以及设立专门的申诉审查机构。此类方案涉及司法资源配置与机构设置，需要在更大范围内统筹考虑。检察机关自2017年起建立并持续落实刑事申诉案件异地审查制度，为审查主体的中立性安排积累了本土经验。在《刑事诉讼法》修改中，可以考虑对申诉审查的管辖作出更为灵活的规定，为审判环节探索相应机制预留空间。

结语

申诉制度的完善涉及实体审查标准与程序规范两个方面。从规范演进的过程看，应当重新审判的情形经过多次修改与细化，实体审查标准已较为具体；申诉的提出与审查程序则长期保持原有框架，程序规范主要依托司法解释和规范性文件加以补充。

2025年《依法保障律师阅卷权利工作规定》与2026年修订的《监狱法》第四十三条，标志着申诉权保障在检察办案与刑罚执行两个环节取得实质进展，反映了新时代人权司法保障水平的持续提升。两项规范所确立的要求，需要在《刑事诉讼法》中获得相应的制度安排，方能在诉讼程序内部充分实现。

《刑事诉讼法》第四次修改为解决这一问题提供了契机。将申诉阶段查阅案卷材料的条件、原案卷宗的移送程序、审查程序的基本框架以及调查核实的配合事项一并纳入，可以使申诉制度在实体标准与程序规范两方面同步完善，为办案机关开展审查工作提供更为明确的依据，也使当事人对程序进程形成稳定预期。